文/經(jīng)濟觀察報記者 康怡
國有資本監(jiān)管再次走到十字路口。
中央文化企業(yè)國有資產監(jiān)督管理領導小組已經(jīng)召開了第一次工作會議，教育部也正在組建相關機構以實現(xiàn)教育領域600余家國有企業(yè)的監(jiān)管功能，還有，盛傳已久的“金融國資委”……
這些新成立以及正在籌備中的“小國資委”，使得國有資產多頭監(jiān)管圖景日漸清晰化。
不過，這可能會讓國務院國資委有些頭疼。從2003年成立起，“大國資”一直是國資委的工作目標和方向。而大國資，其實就是實現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋”。在時下分散監(jiān)管的現(xiàn)狀與統(tǒng)一監(jiān)管愿景之間的矛盾日益凸顯之時，一輪新的國有資產管理體制的討論又開始響起。
業(yè)內多位人士認為，要打造國資監(jiān)管的一統(tǒng)局面，目前亟待解決的即是將國資委出資人身份與監(jiān)管身份分開，國資委應定位于國有資產的監(jiān)管者，通過規(guī)劃布局和國有資本經(jīng)營預算戰(zhàn)略性地配置國有資本。
這恰恰是國資委的“心病”。有接近國資委人士透露，目前國資委最迫切希望的是能獨立編制國有資本收益預算，同時也在對央企紅利收取比例進行研究，“未來可能將比例設定為由固定部分和浮動部分共同組成。”該人士表示。
全覆蓋“落空”
近日，剛剛成立不久的中央文化企業(yè)國有資產監(jiān)督管理領導小組召開了2012年的第一次工作會議，文化企業(yè)兼并重組以及探索新型國有文化資產管理體制被看成是今年重點工作。此外，據(jù)消息人士透露，教育部也正在組建教育國資委以實現(xiàn)教育領域600余家國有企業(yè)的監(jiān)管功能，再加上呼之欲出的“金融國資委”，一幅“九龍治水”般的國有資產多頭監(jiān)管圖景開始漸漸明晰。
這還不是全部，根據(jù)財政部此前公布的數(shù)據(jù)，目前還有其他80個部委下屬的5000多家營利性國家出資企業(yè)均未在國資委監(jiān)管范圍內。和目前地方正在如火如荼地打造“大國資”格局不同的是，中央層面的國有企業(yè)正在開始“各找各的主”，數(shù)個按行業(yè)多頭監(jiān)管的“小國資”模式正在取代國務院國資委夢寐以求的“大國資”格局。“大國資”簡單地說就是國資委實現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋”，即國有資產的監(jiān)管范圍擴大至包括金融和文化等經(jīng)營性國有企業(yè)在內的整個國資領域。
兩年前，這在地方上就已經(jīng)進行了先行先試，目前已有14個省級國資委監(jiān)管覆蓋面達80%以上，安徽、四川、江蘇達到或超過90%，北京、天津、上海和重慶4個直轄市實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產全覆蓋監(jiān)管。
此前，地方的先行先試也被業(yè)內人士看成是對中央層面國有企業(yè)未來實現(xiàn)國資“全覆蓋”的一種倒逼，起到一種自下而上的推動作用，但眼下看來，這種倒逼的效果正在落空。
支持國務院國資委實現(xiàn)國資“全覆蓋”的人認為，從國資委成立9年來的實際情況看，國資委有能力對包括金融國有資產在內的所有國有資產進行監(jiān)管。中國企業(yè)研究院首席研究員李錦便是支持者之一。“按照《企業(yè)國有資產法》的相關規(guī)定，金融企業(yè)完全應該納入到國資委體系統(tǒng)一監(jiān)管，在國資委增設金融司，完善和提高其功能，何必再組建一個‘金融國資委’？”李錦曾撰文指出。
此外，國資委還認為，國資監(jiān)管的這種“全覆蓋”還能實現(xiàn)國有資本在國資系統(tǒng)內的合理流動和有效分配。
不過，這一論斷也受到業(yè)內人士的質疑。“目前國資委監(jiān)管的都是產業(yè)類企業(yè)，主要管理的是股權投資、項目投資，這與金融企業(yè)的管理有很大的區(qū)別。”北京求是聯(lián)合咨詢管理公司董事長安林表示。
而另外一個更大的障礙則來自于目前國資委本身定位的模式。國資改革專家、中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬表示：“如果國資委熱衷于與國有獨資集團公司和國有資本經(jīng)營公司爭奪國有出資企業(yè)出資人地位，卻使全國國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的主體缺位，真的是撿了芝麻丟了西瓜。”
先涅槃 再重生
盡管國務院國資委并未就此事有過公開表態(tài)，不過近日多頭監(jiān)管格局的形成又再次將以國資委為核心的國資管理體制的敏感話題挑起。在業(yè)內人士看來，目前已經(jīng)到了重新對國資委定位、國有資本監(jiān)管邊界和方式、國資預算與公共預算的關系這些關乎國資改革方向、敏感又懸而未決的問題進行反思和探索，特別是國資體系內部對出資人權利和監(jiān)管權力的重新界定。
“要想實現(xiàn)上述國資‘全覆蓋’的目標，國資委必須要經(jīng)歷先‘涅槃’、再‘重生’的過程”，安林說，國資管理體制改革也正是此前他與國務院國資委共同合作研究的課題之一。在他的設計中，未來國有資產管理體制改革的理想模式是國務院國資委首先“鳳凰涅槃”，實現(xiàn)出資人職能和監(jiān)管職能分離。
“也就是說，目前的國資委應該分為兩部分，一部分為企業(yè)國有資本投資控股公司，另一部分實現(xiàn)監(jiān)管職能的則為‘中國企監(jiān)會’。”安林表示，“而且無論是原國資委系統(tǒng)的企業(yè)國有資本，還是其他出資人，如金融、煙草、文化、教育等企業(yè)國有資本——均為中國企監(jiān)會的監(jiān)管對象。”這一設計藍圖近來隨著“金融國資委”提上日程，也開始越來越得到業(yè)內的認可。劉紀鵬也多次撰文提出類似的觀點，他還形象地將此稱為“代表團長—教練員—運動員”三位一體的管理體系。
具體而言則是，國資委作為國務院的特設機構，充當賽場上中國體育代表團的“團長”，定位于國有資產的監(jiān)管者，制定規(guī)則并監(jiān)管國家出資企業(yè)，通過規(guī)劃布局和國有資本經(jīng)營預算戰(zhàn)略性地配置國有資本；在團長之下，國有資本經(jīng)營公司作為國有資本運營機構，充當賽場上的“教練員”。國家出資的實體企業(yè)定位于國有資產的具體運營，通過國有資產的經(jīng)營與管理，實現(xiàn)國有資產的保值增值，充當賽場上的“運動員”。
而且他還指出，未來中國的國有企業(yè)可分為兩類，一類是財政部門管理的公益類企業(yè)，或稱“貴族企業(yè)”；另一類是國資部門管理的營利性企業(yè)，或稱“平民企業(yè)”。“國資委的監(jiān)管對象為平民企業(yè)，監(jiān)管范圍是國家出資形成的以追求營利為目的的全部國有資本，包括產業(yè)類，如各個國有資本經(jīng)營公司，金融類，如中投公司，和其他符合經(jīng)營性營利性條件的資產；鐵路等資產可暫時由財政部作為‘貴族’企業(yè)在政府公共預算中統(tǒng)籌，待其具備條件時逐步進入國資委監(jiān)管范圍。”
不過安林也指出，基于現(xiàn)階段國資委兼具出資人和監(jiān)管者兩種職能，且暫時無法分離時，為此未來早期的國資體制改革應采取過渡模式。而待出資人身份與監(jiān)管者職能分離時機成熟且獨立“監(jiān)管人”有立法保障之時，再走未來模式，則較為理想。“此過渡模式，是一種在不改變國資委現(xiàn)有組織體制格局情況下所做的改革表現(xiàn)。國資委第一步需要做的就是在其與所出資的國家出資企業(yè)之間構造一個或少數(shù)幾個履行出資人職責、專門從事企業(yè)國有資本投資控股的中間體——控股集團公司，并逐步縮編履行出資人職責部分的機構和崗位，重點做強國有資本監(jiān)管職責部分，逐步成為一個專業(yè)的監(jiān)管人。”安林說。
預算配套
除了上述國資委本身定位的變化，目前國資委還亟待需要做的一點即是將國資經(jīng)營預算管理權拿到手中，全國統(tǒng)一監(jiān)管者的格局才能形成。目前的狀況是，國資預算由財政部納入政府公共預算統(tǒng)一向人大匯報，這引發(fā)了理論和實踐中的眾多問題。
“例如在國資預算的實施過程中，財政部代編了中國煙草總公司的國資預算，并將煙草收入的一部分越過國資委直接注入中央企業(yè)。”上述國資委人士表示。“財政部規(guī)范的主體應該是預算單位國資委，而不應該越過國資委直接對央企進行‘遙控’，這種行為表面上看起來對國家出資的企業(yè)沒有什么影響，但是可能會將國企再次拖入政企不分的處境，而且引發(fā)社會對財政補貼，不公平競爭的質疑，目前央企在‘走出去’項目上就受到很多體制性的限制。”他說。
為此，國資委希望的是未來能獨立編制國資預算，與公共預算平行。“這種模式就是說國資委擁有獨立賬戶進行預算收支，享有完全的國資預算編制權，并直接向同級人大報告。”
他也坦言，目前實現(xiàn)上述目標還有障礙，不過現(xiàn)階段可以參照社保基金預算模式單獨編報的模式。具體來講就是財政部只提出產業(yè)發(fā)展的大方向，而涉及到中央企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與資本性支出，應由國資委來統(tǒng)籌考慮，并編制央企的國資預算支出，財政部負責的則是預算的匯總與監(jiān)督。
此外，上述國資委人士還透露，目前也在對央企紅利收取比例進行研究。“目前試行的政策主要缺點是收取比例缺乏靈活性，現(xiàn)定的都是固定比例，沒有辦法反映出不同的企業(yè)在投資機會和發(fā)展前景上的差別，因為未來可能將比例設定為由固定部分和浮動部分共同組成，浮動部分的權重應該考慮到行業(yè)特點，例如周期性行業(yè)的收益變動性大，可變部分就應該越高。”